Бюджетная система России

Главная экономическая роль бюджета выражается в том, что он формирует финансовую базу для функционирования органов государства и местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств.

В первую очередь необходимо особо подчеркнуть, что бюджет по-разному может рассматриваться с экономических и юридических позиций

Бюджет (с экономической точки зрения):

1. Это совокупность экономических отношений.
2. Она (эта совокупность отношений) возникает в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Итак, с экономической точки зрения бюджет является совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Бюджет как экономико-правовое явление выполняет следующие функции:

1. распределительно-перераспределительную;
2. общетеоретическую;
3. аналитическую;
4. контрольную;
5. критическую.

Внебюджетные фонды

Под внебюджетными фондами понимаются форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов. Бюджеты и внебюджетные фонды могут существовать только в правовой форме, т.е. в виде разработанных в соответствии с методологией бюджетного планирования и принятых в установленной законодательством процедуре нормативных правовых актов.

К настоящему времени предложены самые различные классификации видов бюджетов и внебюджетных фондов, которые, в свою очередь, базируются на различных критериях. Причем показательно — наиболее распространенным критерием выступает их принадлежность к тому или иному уровню бюджетной системы Российской Федерации. Исходя из такого критерия, как правило, различают:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• местные бюджеты и бюджеты местных внебюджетных фондов.

Отметим, что в нашей стране расчленение единого государственного бюджета СССР на три самостоятельные части (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты) произошло только в 1991г. Это стало важным направлением модернизации государственных финансов и шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это и привело к принципиальным изменениям, как в бюджетной системе России, так и внебюджетном устройстве.

Приведем основные особенности выделяемых исходя из отнесения к тому или иному уровню бюджетной системы видов бюджетов.

Федеральный бюджет

Федеральный бюджет принимается в особой, установленной Бюджетным кодексом РФ процедуре в форме ежегодного федерального закона. Так, в последние годы федеральный бюджет принимался следующими законами:

• Федеральный закон от 23 декабря 2003г. №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» (РГ, 2003, 30 декабря; СЗ РФ, 2003, №52 (часть 1), ст.5038);
• Федеральный закон от 24 декабря 2002г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» с изм. от 23 июня, 7 июля, 11 ноября 2003г. (РГ, 2002, 28 декабря; СЗ РФ, 2002, №52 (часть I), ст. 5132; ПГ, №246 и 247. 2002):
• Федеральный закон от 30 декабря 2001г. №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» с изм. от 12 марта, 30 июня, 24, 25 октября, 27 ноября, 19, 24 и 31 декабря 2002г., 11 ноября 2003г. (РГ, 2001. 31 декабря; СЗ РФ, 2001, №53 (часть I), ст.5030; ПГ, 2002, №1; № 6/7);
• Федеральный закон от 27 декабря 2000г. №150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» с изм. от 24 марта, 8 августа, 17 октября, 14 декабря, 30 декабря 2001г., 25 июля 2002г. (РГ, 2000, 28 декабря; СЗ РФ, 2001, №1 (часть I), ст.2; ПГ, 2000, №250/251 — в 2001, №7 дано уточнение к приложению 39, опубликованному в 2000, №250/251);
• Федеральный закон от 31 декабря 1999г. №227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» с изм. от 10 июля, 5 августа, 25 декабря 2000г., 30 декабря 2001г. (РГ, 2000, 5 и 18 января; СЗ РФ, 2000, №1, ст.10; 2000, №4/5);
• Федеральный закон от 22 февраля 1999г. №36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» с нзм. от 5, 17 июля, 25 октября, 20 ноября, 31 декабря 1999г., 2 января 2000г. (РГ, 1999, 25 февраля, 2, 3, 4 и 10 марта; СЗ РФ, 1999, № 9, ст.1093);
• Федеральный закон от 26 марта 1998г. №42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» с изм. от 16, 21, 23, 31 июля, 26 ноября, 29 декабря 1998г., 27 декабря 2000г., 30 декабря 2001г. — прекратил действие (РГ, 1998, 31 марта, 1 и 2 апреля; СЗ РФ, 1998, №13, ст.1464);
• Федеральный закон от 26 февраля 1997г. №29-ФЗ «О федеральном бюджете на 1997 год» с изм. от 14 июля, 26 и 30 декабря 1997г., 9 января 1998г. — прекратил действие (РГ, 1997, 4 марта; СЗ РФ, 1997, № 9, ст.1012);
• Федеральный закон от 31 декабря 1995г. №228-ФЗ «О федеральном бюджете на 1996 год» с изм. от 20 июня, 19, 21 и 23 августа, 28 ноября, 17 декабря 1996г., 8 января, 26 февраля, 20 марта 1997г. — прекратил действие (РГ, 1996, 10 января; РГ, 13 января; СЗ РФ, 1996, .№1, ст.21);
• Федеральный закон от 31 марта 1995г. №39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год» с изм. от 24 апреля, 22 августа, 27 декабря 1995г., 26 марта 1998г., 27 декабря 2000г. — прекратил действие (РГ; 1995, 7 апреля; СЗ РФ, 1995, №14, ст.121);
• Федеральный закон от 1 июля 1994 г. №9-ФЗ «О федеральном бюджете на 1994 год» с изм. от 23 декабря 1994г., 31 марта 1995г. — прекратил действие (РГ, 1994, 6 июля; СЗ РФ, 1994, №10, сг.1108);
• Закон РФ от 14 мая 1993г. №4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год» — прекратил действие (РГ, 1993, 1 июня; Ведомости РФ, 1993, №22, ст.794);
• Закон РФ от 17 июля 1992г. «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» — прекратил действие (РГ, 1992, 21 августа; Ведомости РФ, 1992, №34, ст.1980).

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет)

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веления субъекта Российской Федерации. Региональные бюджеты принимаются в форме законов соответствующего субъекта. Законы об утверждении бюджета государственных внебюджетных фондов могут быть приняты только на пленарных сессиях Государственного совета. Аналогичные нормы содержатся в конституциях (уставах) и законодательстве других субъектов Российской Федерации.

Отдельно остановимся на некоторых особенностях бюджетного обеспечения государственного строительства, продиктованных спецификой переходного периода в формировании России как федеративного государства. Особый интерес представляет рассмотрение порядка осуществления бюджетной деятельности в условиях изменений структуры федеративного состава страны. Наметившаяся в последние годы тенденция к сокращению численности субъектов Федерации за счет их укрупнения постепенно набирает обороты. Вполне очевидно, что процесс объединения субъектов Федерации включает в себя и бюджетную составляющую. Помимо политических институтов, органов власти, объединенной управленческой и экономической системы новый (вновь созданный) субъект Федерации должен обладать единой финансовой базой для материального (фактического) обеспечения функционирования структур. Поэтому формирование объединенного бюджета нового субъекта Федерации — едва ли не ключевой и наиболее важный вопрос при укрупнении регионов. Этот сложный и поэтапный процесс можно проиллюстрировать на примере объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта намечено на 2007г., но сразу же после соответствующего референдума в этих субъектах началась подготовка бюджетного обеспечения этого процесса. Прежде всего, был принят специальный Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004г. №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», в соответствии с которым означенный процесс будет проходить в четыре этапа.

На первом этапе предусмотрены некоторые особенности в порядке утверждения и формирования бюджетов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в переходный период – их бюджеты в 2004-2006гг. принимаются раздельно. Определенные специфические черты приобретает и весь бюджетный процесс в этих субъектах. Первые два года исполнение бюджета в каждом субъекте обеспечивается органами исполнительной власти соответственно Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а в 2006г. — вступившим в должность губернатором вновь создаваемого Пермского края, но раздельно по каждой территории.

На втором этапе уже созданные к тому моменту органы исполнительной власти Пермского края формируют проект бюджета всего Пермского края на 2007г., который должен быть утвержден совместным решением Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа. Если принять такое решение по какой-либо причине не удастся, бюджет может единолично утвердить губернатор Пермского края. Он же будет в 2007г. обеспечивать исполнение этого бюджета.

На третьем этапе в 2007г. органы исполнительной власти Пермского края формируют проект бюджета Пермского края на 2008г., который должен быть утвержден созданным к тому времени Законодательным Собранием Пермского края, и соответственно исполнение этого бюджета обеспечивает уже губернатор Пермского края. Кроме того, на этом же этапе предусмотрены существенные особенности бюджетного трансфертирования в 2006-2008гг. Объемы финансирования в виде передачи средств из федерального бюджета рассчитываются отдельно по каждому указанному субъекту. Передача средств бюджету Коми-Пермяцкого округа из федерального бюджета в эти годы осуществляется через бюджет Пермского края, Причем до конца 2008г. Пермский край в виде финансовой поддержки из федерального бюджета будет получать денежные средства в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу, вместе взятым.

По сути, это первый в новейшей истории России эксперимент по моделированию бюджетного обеспечения объединения ее субъектов и образования в результате нового региона. Разумеется, его результаты могут быть учтены и должны быть использованы как при возможных в недалеком будущем новых объединениях субъектов нашей страны, так и в процессе интеграционных процессов в формате Союза России и Белоруссии, а равно в целом в рамках СНГ.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет)

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Многочисленные местные бюджеты составляют важное звено бюджетной системы Российской Федерации, их виды представлены на схеме.

Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15%, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, и массовая сеть социально-культурных учреждений. В научной литературе отмечается, что в настоящее время за счет местных бюджетов обеспечивается финансирование более 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% — на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструк-туры1. С этим согласны многие специалисты, но при этом Беляев Ю. А. уточняет: «…На местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10%, приводит к постоянному дефициту муниципальных бюджетов. В конце 1994г. собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков — 11,9%, сельских районов — 11,8%, сельских поселений — 5,8%. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28% до 21%, а доля расходов возросла с 29% до 31%.

Отмечается, что из общих расходов бюджетов всех уровней на долю местных бюджетов сегодня приходится: около 42% всех расходов на социальную политику, 57% — на здравоохранение и физкультуру, 42% — на культуру и искусство, 66% — на жилищно-коммунальное хозяйство, 67% — на образование. Такая ситуация позволяет отдельным исследователям утверждать, что «важнейшие направления государственной политики финансируются не с федерального, а с местного уровня».

В настоящее время бюджеты муниципальных образований принимаются:

• в форме нормативно-правовых актов представительных (законодательных) органов местного самоуправления — городскими советами депутатов, местными думами и т.д.;
• сходом граждан (например, согласно ст.11 закона Республики Дагестан от 9 октября 1996г. №16 «О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан» местный бюджет может утверждаться только сходом граждан).

Рассматривая виды бюджетных фондов, нельзя не остановиться на проблемах консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации

Под консолидированным бюджетом Российской Федерации понимается совокупность федерального бюджета и консолидированных бюджетов ее субъектов (см. схему).

В свою очередь, консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — это бюджет конкретного субъекта плюс свод всех бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории этого субъекта (см. схему).

Соотношение доходов и расходов (в млрд. руб.) консолидированного бюджета РФ в 2002-2004гг.
Основным критерием эффективности бюджетной деятельности являются достаточность бюджетов и отсутствие бюджетного дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами). В то же время основным индикатором эффективности бюджетирования выступают не столько показатели бюджетов различных уровней, сколько соотношение доходов и расходов консолидированного бюджета страны (см. табл.).

Вместе с тем необходимо понимать, что дефицит бюджета для большинства стран — нормальное явление (разумеется, пока оно не приобретает непосильных для страны размеров). Например, Великобритании удавалось преодолевать проблемы дефицитного бюджета на конкретный год лишь шесть раз за последние сорок лет. Все остальные годы страна жила с существенным дефицитом. Главное — не допускать превышения дефицитом разумных пределов. По сути, эффективность бюджетирования строится на правильном использовании механизмов управления бюджетным дефицитом. Органами, осуществляющими такое социальное управление, являются исполнительные органы государства (как правило, правительство и министерство финансов, а в некоторых странах еще и президент с Центробанком), которые должны руководствоваться следующими основными принципами:

• объемы публичных долгов всегда должны быть известны органу управления бюджетным дефицитом (правительству, министерству финансов и т.д.) и подлежать учету;
• все расходы государства должны носить открытый и прозрачный характер. Если орган управления (правительство, министерство финансов и т.д.) не знает об истинных объемах осуществляемых расходов, эффективное управление дефицитом невозможно;
• все доходы государства также должны носить открытый и прозрачный характер;
• недопустимы расходы, осуществление которых в текущем бюджетном году не является неоспоримо необходимым;
• недопустимы скрытая девальвация национальной валюты и, соответственно, скрытая денежная эмиссия;
• недопустимо использование источников покрытия дефицита бюджета, неэффективность которых доказана опытом предыдущих лет;
• внешние заимствования могут выступать источниками финансирования дефицита только в случае крайней необходимости, и когда все другие источники уже исчерпаны.

Последний принцип обусловлен в первую очередь тем, что в отличие от использования внутренних источников иностранные заимствования носят не только экономический (финансовый), но и политический характер, а значит, во многих случаях могут стать рычагами иностранного политического влияния, как правило, существенно расходящегося с национальными интересами государства. По сути, чрезмерное увлечение иностранными заимствованиями не только снижает политический вес государства на внешнеполитической арене, оно может даже привести к фактической зависимости внешней политики этого государства от позиций государств-кредиторов. Особенно пагубной такая ситуация может оказаться для стран с неразвитой политической системой, высоким уровнем коррупции и, как следствие, — со слабой экономикой.

При внешнем заимствовании провоцируется двоякая ситуация. С одной стороны, все новыми кредитами государство-заемщик загоняется во все большие долги, но, с другой стороны, так как полученные по таким кредитам денежные средства по большей части фактически разворовываются политической элитой, они и не могут использоваться для целей снижения уровня бюджетной недостаточности. Как следствие, несмотря на формально существенные денежные вливания и крупные по местным меркам займы, не создается внутренних предпосылок к улучшению ситуации в части дефицита бюджета, наоборот, он увеличивается за счет новых долгов.